太倉市人社局課題組

【摘要】根據我國的的行政體制，縣域政府規范性文件對于特定縣域構建就業促進體系具有規范、指導、引領作用。本文分析了縣域范圍就業政策中的行政特質、地域特質和群體特質。分析了執行就業政策面臨的政策繁復、時限不清、內容交叉和依賴政策等問題。建議全面梳理政策，調整待遇標準，加強執行銜接和過程監管，從整體上提升縣域就業政策的執行效應。

【關鍵詞】縣域  就業政策  執行效應

新中國建立以來，隨著社會主義經濟模式的總體框架的逐漸形成與調整,就業作為社會主義經濟政策體系的重要構成內容，也隨之不斷調整。傳統的計劃經濟體制在建立和形成過程中出臺了一系列就業政策,逐步形成了與之相適應的傳統就業制度。自20世紀70年代末，國家制定了“發展生產，廣開就業門路”的勞動就業方針。九十年代推進市場經濟建設，隨之加強勞動就業制度建設,以市場機制配置勞動力，拓寬就業渠道。2008年實施《就業促進法》，就業進入民生的高度，被置于更加優先的地位。黨的十八大提出推動實現更高質量的就業，十九大提出實現更高質量更加充分的就業?？陀^上，從全國層面以及太倉區域來看，仍存在較嚴重的就業矛盾和就業問題。在此就業的大背景下，梳理研究太倉市就業政策執行的縣域特質，從縣域政策規范引導作用角度，研究就業類政策執行的矛盾、問題，進而探討縣域就業政策的實際效應，對于新形勢下積極提升就業政策的執行效應，具有必要性和急迫意義。

一、現行就業政策中的基本要素

（一）就業推進的行政特質

老百姓安居樂業，是政府是對全社會各類群體最大的負責任。建國以來，黨和政府高度重視就業再就業工作，強調就業是民生之本、安國之策，面對人口眾多、就業任務繁重的挑戰，不斷完善就業政策，從上到下實施政府推進、財政支撐、政府部門協作，具有明顯的行政推進特質。一是從政府角度促進和保障就業。按照人民政府施政原則，積極實施平等就業、勞動者和用人單位相互選擇、競爭就業，照顧特殊群體人員就業，對于謀求職業有困難或處境不利的婦女、殘疾人、少數民族人員、退役等群體，予以扶持。政府努力創造就業機會，給勞動者就業提供職業介紹和職業培訓，提供就業服務，促進和保障勞動者的就業；二是從市場角度引導競爭就業。在市場經濟下，競爭就業是經濟發展的本源性主流現象，失業則是一種不可避免的經濟和社會現象。而且，保持一定的低失業率，是勞動力市場運行的一個必備的條件。政府的責任并不是消滅失業，而是減少失業，并且為失業者提供基本的生活保障，努力為勞動者提供就業機會，集中社會的力量創造各種條件有效提升勞動者就業的概率，并通過發展經濟和完善就業政策，來增加就業率。

（二）就業施策的地域特質

各地經濟社會發展速度不一致，經濟底蘊不相同，工業企業類型、規模不相同，城鄉勞動者技能基礎不相同，導致就業形式不相同。在政府必須全力促進就業的基本前提下，各地政府促進就業的基本出發點相同，但采取的方式方法，基本措施各不相同。比較典型的有兩類：一類是農耕縣域。農耕縣域的政府側重向外輸出勞動力。比如，四川省仁壽縣166萬人口，每年向外輸出勞動力40余萬人。這類縣域主要從充分就業角度考慮，要把本地從事傳統農業的剩余勞動力轉移到發達地區從事工業類勞動，提高農民收人、解決本地農村貧困問題。當地政府一般是加強職業中學、職業中專，短期勞務培訓工作。同時，他們積極靠攏勞動力市場，聯系勞動力中介組織，以加強政府對農村勞動力轉移就業的服務；另一類的工業經濟發達縣域。此類縣域的政府側重引進外來勞動力。比如，太倉市從上世紀九十年代開始引進外來勞動力，1996年登記外來勞動力9331人。2017年10月，太倉市繳納社保人員中外來務工人員16.2萬人。建立政府主導的政策措施，多渠道、多途徑引進外地應用技能型勞動力，通過政企合作、校企合作，赴外省市舉辦人才、勞務招聘會。利用太倉市人力資源中心市場、8個鄉鎮分市場，給外來勞動力提供方便。認真落實外來農民工就業優惠政策，使他們在就業、工資支付、子女教育、社會保障、法律援助、住房等方面享受相應的權益。

（三）就業扶持的群體特質

隨著經濟社會的快速發展，城鄉居民中出現了國家政策性關注的重點群體。其一，從城鄉區域相對平衡角度，扶持農村勞動力轉移就業群體。隨著經濟社會發展、工業化、城市化的進程，農村勞動力轉移成為全國性普遍現象。通過政府引導、中介參與、公共技能培訓，有組織、有計劃、有針對性轉移農村勞動力，隨著就業后的技術積累，農村勞動力逐漸由低級力工型向技能工人型轉變，農村勞動力轉移就業已形成爭技術崗、干技術活、吃技術飯的風尚；其二，從推動市場競爭就業角度，扶持城鄉就業困難人群。一些人群跟不上經濟發展節奏、從社會化自然人角度出現了生存困難問題。就業困難群體基本特征是缺乏技能就業競爭能力，主要包括：享受最低生活保障人員、女40周歲和男48周歲以上人員、特困職工家庭人員、城鎮零就業和農村零轉移貧困家庭人員、有勞動能力的殘疾人員、女35周歲、男45周歲以上的被征地農民、女35周歲、男45周歲以上失業登記后連續失業一年以上人員，等等；其三，從社會勞動技能優化角度，傾斜推進高校畢業生就業群體。由于從全國層面擴大高等院校招生規模，而高校專業設置錯位，專業趨同現象十分嚴重，造成供給嚴重大于需求，再加上大學生就業渠道不通暢，企業用工從自身當前實用價值出發，不愿意招收沒有實際工作經驗的大學生。從大學生自身來看，缺乏就業培訓機會，就業理念存在一些誤區，期望值過高。這一群體的就業問題，引起全社會的高度關注。

二、執行就業政策面臨的問題

(一)就業政策繁復問題

就業是最大的民生，是經濟發展最基本的支撐。這一點，已經成為黨和政府以及全社會的共識。近年來，一般是由黨中央提出指導性意見，國務院制定具體的實施辦法，國務院下屬部門結合自身職能積極配合出臺相關促進就業的文件。各省人民政府在國務院文件基礎上出臺地方性就業促進文件，以貫徹落實《國務院關于做好當前和今后一段時期就業創業工作的意見》（國發〔2017〕28號）為例，各地在推進新舊動能轉換中實現就業轉型，以就業轉型助推新舊動能轉換，主要內容大致包括：推動就業優先、聚焦新舊動能轉換擴大就業，支持創業創新、打造富有活力的創業生態，優化人力資源供給、支撐新舊動能轉換，推進重點群體和重點區域就業、穩住就業“基本盤”，完善保障機制、切實抓好組織實施。各省政府下屬的廳、局或轉發或自行制定文件。各地級市、縣（市）以此類推。這樣，就形成了目前就業類政策發文層級多、部門多、類別多的特點。

（二）就業政策時限問題

政策是在一定時間內的歷史條件和國情條件下，推行的現實政策。由于改革開放以后，黨中央國務院一直對就業工作高度重視，國家各部委、各省市不斷發文，形成各時段文件都在實施的現象。一是適時廢止問題。從就業政策角度，一些政策條款應該明確予以自然廢止的，沒有及時予以宣布。一些過渡政策隨著過渡時期的結束，沒有依據規定及時退出政策體系。對于政策執行中發現有失誤、失效情況，也未及時發布公告或出臺新政策以取代舊政策，廢止原來的政策；二是適時修訂問題。以就業類扶持政策目標角度來看，對于應該重點扶持的低保人員、特困家庭、城鎮零就業家庭、農村零轉移貧困家庭、殘疾人員、被征地農民等，從實施范圍、標準、時效等要素，進行階段性政策適時退出機制和調整機制，有的文件從上世紀八十年代年代開始制定，現在還在施行。有的是同一個文件，部分人群實施。有的是新老政策都涉及統一內容，同一群體，按時間先后各自實施，缺乏統一性。

（三）就業政策交叉問題

政策條款內容交叉，主要表現在實質措施的雷同或相近，所針對的社會單位或社會自然人可以同時或者選擇性的執行某類政策條款。一是多層次的目標設定同時有效。當前，我國就業促進制度中，國家、省、地級市和縣級市的執行政策同時有效，有的條款內容混在一起。一些專項政策，適用于各種人群。比如，某些企業既適用促進殘疾人就業稅收優惠政策，又適用下崗再就業、軍轉干部、隨軍家屬等支持就業的稅收優惠政策。原則上規定不能累加執行，但企業可在所適用的優惠政策里自行選擇適用最優惠的政策；二是優惠扶持標準交叉。但是隨著改革的不斷推進、經濟社會的快速發展以及生活水平的提高，每年有新的就業政策出臺，每年又有新的對應人群。關鍵是，按照國務院的統一政策，各省、各地級市和縣級市或自行制定優惠扶持標準，或執行上級標準?？h級市或執行地級市標準，或執行省里標準。實際執行情況復雜，難免出現重復享受問題。在基層實際執行中，由于信息不及時、充分，經辦部門疏漏，少數人鉆政策空子，等等，難免出現“交叉執行”和“重復享受”現象。

（四）就業政策依賴問題

隨著全社會對民生就業問題的關注，國家、省、市各級政府頻繁出臺促進就創業政策，近年來基本每年都會以更大幅度和力度出臺新政策。一是優厚補貼形成的依賴問題。長年累加，補貼類文件數量較大。以太倉縣級市出臺的就業相關政策為例，涉及各類就業補貼市本級就達近二十余種。新出臺政策，一般在原有基礎上，根據形勢發展和社會需要增補新的補貼類別、提高補貼標準。以持再就業優惠證的下崗職工為例，疊加待遇延長政策最高可以享受長達8年的補貼。補貼長期化和普惠化，造成較多人依賴思想；二是享受低保待遇不愿再就業問題。“低保”政策是政府針對家庭人均收入低于當地最低生活保障線的居民的社會保障。所有符合條件的社會成員都可享受“低保”。以辦理失業金待遇為例，存在多例并非實際就業困難對象“為領取失業金而放棄上班”現象。一些人（以“40、48”大齡人員為主）選擇領取失業金后主動“失業”——即使有再次就業機會，由于會影響到現有補貼享受（進單位再次出來如未領取失業金，不符合靈活就業社保補貼等優惠政策的申請條件），所以仍然選擇放棄就業。

三、提升縣域就業政策執行效應的對策

    依據《就業促進法》《勞動合同法》《社會保險法》，以更寬廣的視角和更理性的眼光分析縣域就業類政策的碎片化、前后矛盾和相互掐架問題，對區域內就業政策進行整合優化。

（一）梳理現行政策

    從國家政策的縣域實際執行效果角度出發，圍繞“政策扶持、創業培訓、公共服務”三位一體創業幫扶體系建設，由業務科進行專項政策研究，對就業類補貼進行全面梳理。一是從制度規范角度對各種群體進行梳理。從勞動年齡段人員來看，側重注意農村轉移勞動力、城鎮零就業家庭、被征地農民、殘疾或疾病類貧困群體，對于“4048”年齡段人員要側重關注其就業崗位的匹配；二是從公平角度對待遇差異進行梳理。要進行數據比對，分析各種待遇標準是否合理，待遇標準差別是否在合理范圍之內。在調整優化地方性實施政策時，要嚴格按照人民政府的屬性，充分利用行政資源、調動社會資源，向就業弱勢群體進行扶持傾斜；三是從化解矛盾角度對各種訴求進行梳理。組織專業力量，對人大代表和政協委員的提案建議、各級部門轉來的群眾信訪訴求，要根據《就業促進法》和相關政策，在包容許可的范圍內進行梳理，整理出利益矛盾的主要類別，涉及項目，資金數量（統一答復口徑，統一執行標準，在區域內統一實施）。

（二）調整待遇標準

按照十九大“堅持就業優先戰略和積極就業政策，實現更高質量和更充分就業”的要求，將國家級、省級、地（市）級、縣（市）級大就業范圍相關文件，從類別、具體項目、涉及單位和人員群體、資金標準進行規范整合，有機銜接。一是確定調整原則。結合縣域實際情況，從實務措施角度施加促進就業的政策影響，通過擴大就業并提升人力資源素質，促進當地經濟社會發展；二是規范困難群體扶持標準。對于困難群體要加大政策扶持力度，引入優勢社會資源，向大齡人員提供創業指導、信息服務、優秀項目推介、開業指導、政策落實及跟蹤服務等進行補貼性扶持。特別要關注政策實施界定里游走在邊緣外的就業困難人群；三是規范用人企業經費標準。充分考慮市場經濟條件下企業用人的自主選擇與社會責任的結合，對于太倉區域現有220家大學生見習基地，要加強資金扶持，在落實大學生見(實)習基地補貼政策的基礎上，要對企業用人給予政策引導，考慮提高資金標準，使之愿意更多地吸納就業，以之有效解決畢業年度內城鄉低保家庭以及殘疾等就業困難高校畢業生屬地就業幫扶問題，幫助其在年內實現就業。

（三）加強執行銜接

一是強化退出機制。結合新的國家就業和失業條例修訂及出臺，嚴格明確發放對象范圍以及用途，對相關政策的時效進行清理，果斷采用政策退出機制，對于部分情況已經變化且不應該再享受的政策及時進行調整，真正使就業類補貼和失業金用得其所；二是強化政策銜接。對于就業扶持政策之間的矛盾和銜接，要積極研究，目前要著力解決政策依賴問題。從2017年來看，太倉最低失業金標準1138元/月，最高發放失業金1940元/月。本市戶籍在領失業保險金人員距法定退休年齡不足2年的，可申請延長至退休，以靈活就業人員身份參保并享受社保補貼人員，還可享受繳納養老、醫療保險50%補貼。對于此類人員普遍不愿再就業的問題，要研究政策的橫向協調、待遇銜接問題；三是強化就業援助。進一步完善相關政策，抓實最低生活保障政策與再就業政策的銜接點，形成激勵有勞動能力的受保對象積極主動就業的機制。對申請享受失業保險和最低生活保障的人員，提供就業的服務。對正在享受保障的人員，要組織其進入職業介紹、職業培訓等活動之；四是加強動態管理。要建立動態管理、動態消除的長效機制。要通過城鎮社區和各行政村，完善信息化管理服務平臺，完善登記管理，隨時掌握動態變化。在此基礎上，要實施跟蹤服務，做到及時了解、及時幫扶、及時穩定。

（四）實施規范監管

按照國家、江蘇省相關規定，進行政策性引導，加強過程監管，就業政策要對適用人群、待遇類別、待遇標準進一步明確，避免重復交叉以及非實際就業困難對象套取就業類補貼。一是就業狀態顯性化。人社、地稅、工商部門協調協作，建立信息數據共享平臺。對于非全日制就業、無報備就業、一人多項就業等情況實時掌控，讓隱性就業轉為臺面就業，促使隱性就業顯性化，以之有效清理雙重或多重勞動關系，集中就業扶持資金，確保下崗職工基本生活并促進其再就業；二是就業扶持精準化。對于下崗失業人員要求享受再就業政策優惠的，要不缺不漏，規范準確、及時辦理。對于原已就業的“下崗失業人員”隱瞞已就業的信息，申請辦理《再就業優惠證》，或原已從事家庭成員開辦的個體、私營企事業現又申請辦理《再就業優惠證》等情況，要認真組織調查，按照政策予以處置；三是就業優惠規范化。就業優惠相關實施的條款較多，要側重抓實養老保險、醫療保險補貼和政策接續、抓實失業保險金的享受。對于按政策應享受優惠政策的下崗失業人員違反規定，非規范使用《再就業優惠證》的，要予以堅決制止。

【參考文獻】

1. 付伯穎，《就業財政政策研究》，中國社會科學出版社。2011年1月。

2. 都陽，“我國就業政策的階段特征與調整建議”，《黨政干部參考》2016年 第23期。

3. 都陽，“我國現階段就業政策的特征與變化”，《工會博覽》，2017年 第13期。