王維軍  沈?qū)?nbsp; 王秋瓊

【摘要】自1989年蘇府79號文實(shí)施被征地農(nóng)民安置政策到省政府2013年“93號令”《江蘇省征地補(bǔ)償和被征地農(nóng)民社會保障辦法》，太倉高新區(qū)一共涉及七項(xiàng)安置政策性文件，從維護(hù)被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，逐步完善用法規(guī)形式進(jìn)行了規(guī)范。本課題分析了太倉高新區(qū)被征地農(nóng)民土地?fù)Q保障實(shí)際情況。

【關(guān)鍵詞】被征地農(nóng)民  安置政策  規(guī)范銜接

太倉高新區(qū)于2012年6月經(jīng)江蘇省人民政府批復(fù)籌建，前身是1993年11月經(jīng)江蘇省政府批復(fù)建立的太倉經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)發(fā)展需要，太倉高新區(qū)分別于2013年和2017年經(jīng)歷了區(qū)街合一、區(qū)城合一兩次重要的行政管理體制改革，現(xiàn)含高新區(qū)黨委和管委會、科教新城黨工委和管委會、婁東街道黨工委和辦事處3個(gè)黨政機(jī)構(gòu)，區(qū)域總面積100平方公里，常住人口約21萬。從上世紀(jì)八十年代開始，高新區(qū)所轄村、社區(qū)開始按照國家相關(guān)政策安置“土地工”。從2004年開始，按照太倉市統(tǒng)一部署，進(jìn)行被征地農(nóng)民“土地?fù)Q保障”。2015年，在太倉市首家實(shí)施江蘇省政府“93號令”。土地?fù)Q保障，即用社會保障替代土地保障的一種方式，幫助農(nóng)民參加相應(yīng)的社會保險(xiǎn)，獲得養(yǎng)老和醫(yī)療保障。新形勢下，圍繞改善民生和維護(hù)社會穩(wěn)定，深入回顧研究被征地農(nóng)民安置政策的銜接，具有現(xiàn)實(shí)意義。

一、安置政策中的屬性界定和基本原則

（一）屬性界定

被征地農(nóng)民：需同時(shí)符合兩個(gè)條件：1、安置時(shí)戶口在動遷或征地所在村組；2、1998年土地確權(quán)發(fā)證時(shí)戶口在冊并擁有確權(quán)土地。

視同被征地農(nóng)民：雖不符合上述“被征地農(nóng)民”條件，但符合以下其中一項(xiàng)的，在動遷或征地時(shí)享受“被征地農(nóng)民”同等待遇：1、1998年土地確權(quán)發(fā)證前入伍，1998年后退役的；2、1998年土地確權(quán)發(fā)證后出生的婚生子女，且出生申報(bào)在征地或動遷所在村組的；3、1998年土地確權(quán)發(fā)證后婚入的“農(nóng)遷農(nóng)”人員，且婚入時(shí)戶口直接申報(bào)在征地或動遷所在村組的。

農(nóng)村非農(nóng)人群：是指除上述“被征地農(nóng)民”和“視同為被征地農(nóng)民”對象之外的，但在征地或動遷時(shí)在冊的世居人員。（“世居人員”：出生在動遷或征地所在村組，后因多種原因戶口發(fā)生變動，但在動遷或征地時(shí)戶口在冊的人員）

年齡段劃分：第一年齡段：16周歲以下；第二年齡段：16周歲≤女＜36周歲、16周歲≤男＜46周歲；第三年齡段:36周歲≤女＜50周歲、46周歲≤男＜60周歲；第四年齡段:女≥50周歲、男≥60周歲。省93號令對年齡劃分進(jìn)行了調(diào)整。

（二）基本原則

堅(jiān)持以農(nóng)民為主體、以政府為主導(dǎo)和因地制宜原則，農(nóng)民按照自主的原則，居住自愿選擇向社區(qū)集中，房屋的拆遷按照“拆一還一”的基本原則給予安置。土地自愿轉(zhuǎn)出承包經(jīng)營權(quán)由村集體統(tǒng)一經(jīng)營，按照安置補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)政策給予相應(yīng)的社會保障。

二、高新區(qū)安置概況及政策要點(diǎn)

（一）安置概況

1.基本情況。近年來，高新區(qū)以推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、建設(shè)社會主義新農(nóng)村為目標(biāo)，以改善農(nóng)村民生、提高農(nóng)民生產(chǎn)生活水平為根本，以加快城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改變農(nóng)村環(huán)境面貌為重點(diǎn)，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)落戶，引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)集中、工業(yè)向園區(qū)集中、居住向社區(qū)集中、土地向適度規(guī)模經(jīng)營集中。同時(shí)，考慮到被征地農(nóng)民安置補(bǔ)償工作是一項(xiàng)政策性和原則性很強(qiáng)，又是惠及百姓利益、維護(hù)社會穩(wěn)定的民生工作，大范圍動遷（征地）給安置補(bǔ)償工作提出了新要求。高新區(qū)人社局理清工作思路，扎實(shí)有效做好被征地農(nóng)民安置補(bǔ)償工作。截止2017年7月底，高新區(qū)因征地、動遷已安置各類人員41023人，安置資金總額9.4億元。高新區(qū)范圍內(nèi)，僅剩200戶約800人未拆遷安置，城市化率達(dá)98%。

2.各時(shí)段安置人數(shù)及占比

蘇府【1989】79號（1989.12-1998.02）1983人，占已安置5%；

太政發(fā)【1998】10號（1998.03-2000.06）1005人，占比2%；

蘇府【2000】41號（2000.7-2003.12）7450人，占比18%；

太政發(fā)【2004】36號（2004.01-2013.11）20915人，占比51%；

太政發(fā)【2004】97號（2005.01-2007.12）8080人，占比20%；

太政規(guī)【2015】4號（2013.12至今）1590人，占比4%

    （二）各時(shí)段政策要點(diǎn)

1989年12月至今，我區(qū)執(zhí)行安置補(bǔ)償政策文件有七個(gè)：

政策要點(diǎn)1（1989.12-1998.02）蘇府【1989】79號文件的安置方式是根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目征地的面積按在冊農(nóng)村勞動力（女16周歲以上至50周歲、男16周歲以上至60周歲以下）作為安置對象，以土勞比例落實(shí)人員進(jìn)行安置補(bǔ)償。其每人享受安置補(bǔ)助費(fèi)3480元（1995年1月至1998年2月安置補(bǔ)助費(fèi)調(diào)整為5000元）。上述安置補(bǔ)助費(fèi)是撥付征地單位，落實(shí)征地的費(fèi)用，不歸個(gè)人所有。也就是解決農(nóng)村勞動力就業(yè)轉(zhuǎn)移，并享受了居民工的待遇（農(nóng)轉(zhuǎn)非）。我區(qū)執(zhí)行該文件的人員大多分布在朝陽、太東、洋沙、原北郊等社區(qū)。

政策要點(diǎn)2（1998.03—2000.06）隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，太倉市人民政府在1989年2月17日出臺了太政發(fā)【1998】10號文件，對被征地農(nóng)民待遇在蘇府【1989】79號基礎(chǔ)上作了調(diào)整，明確了第二年齡段為女16周歲以上至35周歲（含），男16周歲以上至45周歲（含）作為勞動力安置對象，其安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為每人8000元。勞動力安置方法上采取：1、鼓勵(lì)企事業(yè)單位接納征地工，由安置部門向接收單位支付安置費(fèi)每人6500元。2、對于自謀職業(yè)，經(jīng)本人申請，公證處公證后，報(bào)勞動部門備案，可一次性領(lǐng)取自謀職業(yè)者安置費(fèi)8000元。同時(shí)，對第三年齡段（女35至50周歲（含）、男45至60周歲（含）人員）實(shí)行發(fā)放保險(xiǎn)補(bǔ)助金，標(biāo)準(zhǔn)為每人每月120元至法定退休年齡。對第四年齡段人員即女50周歲以上，男60周歲以上，每人每月領(lǐng)取養(yǎng)老金120元至終身。

政策要點(diǎn)3（2000.7—2003.12）蘇州市政府在2000年7月下發(fā)了蘇府【2000】41號文《關(guān)于印發(fā)蘇州市征用土地暫行辦法的通知》，進(jìn)一步完善了各年齡段安置補(bǔ)償對象標(biāo)準(zhǔn)和待遇。安置的方式實(shí)行一次性貨幣安置。標(biāo)準(zhǔn)和待遇為第一年齡段（16周歲以下）一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)5000元；第二年齡段（女16周歲以上至35周歲（含）、男16周歲以上至45周歲（含））一次性發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)10000元；第三年齡段（女35周歲以上、男45周歲以上）可享受每月領(lǐng)取保養(yǎng)金175元（現(xiàn)已調(diào)整到180元）至終身。被安置補(bǔ)償人員實(shí)行戶籍就地轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。

政策要點(diǎn)4（2004.01---2013.11）太政發(fā)【2004】36號文是結(jié)合太倉市情，綜合考慮被征地農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益，應(yīng)時(shí)應(yīng)地出臺的一份安置文件。它吸取以往安置補(bǔ)償政策精髓，將被征地農(nóng)民納入社會保險(xiǎn)體系，充分體現(xiàn)老有所養(yǎng)。文件鮮明特征有以下三個(gè)方面：一是安置對象新明確。文件中第十八條“被征地農(nóng)民從征用前在擁有土地的農(nóng)村集體組織內(nèi)享有土地承包經(jīng)營權(quán)，承擔(dān)農(nóng)業(yè)義務(wù)的成員中產(chǎn)生，原土地承包經(jīng)營者享有優(yōu)先權(quán)”，此規(guī)定首先明確了1998年間的土地確權(quán)人員，作為安置補(bǔ)償對象，同時(shí)，也明確了征地時(shí)，應(yīng)是在冊農(nóng)業(yè)人員。反之，1998年土地未確權(quán)人員不符合條件，不作為安置對象；二是補(bǔ)償待遇新提高。《實(shí)施辦法》對被征地農(nóng)民經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償作了新的調(diào)整和提高。首先，對第一年齡段人員從原一次性生活補(bǔ)助費(fèi)5000元提高至6000元；其次，對第二年齡段在校生從原10000元提高到20000元；三是生活保障新模式。除第一年齡段一次性補(bǔ)償外；對第二年齡段人員在置換15年企業(yè)城鎮(zhèn)職工社會保險(xiǎn)年限基礎(chǔ)上，發(fā)放每月180元期限兩年的失業(yè)金，鼓勵(lì)主業(yè)和自主創(chuàng)業(yè)；對第三年齡段享受置換待遇外，每月發(fā)放180元至法定退休；對第四年齡段人員，通過置換方式，可直接辦理退休養(yǎng)老手續(xù)，享受企業(yè)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老待遇。

政策要點(diǎn)5（2005.01—2007.12）太政發(fā)【2004】97號文，明確了2004年1月1日前的安置對象，在97號文執(zhí)行之日（2005年1月）時(shí)，女滿35周歲以上，男滿45周歲以上的被征地農(nóng)民，至城保法定退休年齡的繳費(fèi)年限不足15年的，補(bǔ)繳后納入城保體系。（也就是此類人員扣除已參加城保或農(nóng)保的年限，到達(dá)退休不足15年的人員，向前補(bǔ)足缺繳費(fèi)年限部分，在職人員繼續(xù)繳費(fèi)至退休，到達(dá)退休人員可直接辦理養(yǎng)老手續(xù)，按月領(lǐng)取養(yǎng)老金。）上述大齡人員補(bǔ)繳均以上年度最低工資標(biāo)準(zhǔn)為繳費(fèi)基數(shù)，補(bǔ)繳費(fèi)用市區(qū)兩級財(cái)政補(bǔ)貼70%，個(gè)人負(fù)擔(dān)30%。

政策要點(diǎn)6（2008.01—2013.11）太政發(fā)【2007】93號文，一是對第一年齡段、第二年齡段中在校生這兩類一次發(fā)放安置補(bǔ)助費(fèi)作了調(diào)整，分別是從6000元調(diào)整為7500元，從原20000元調(diào)整為25000元。二是對已領(lǐng)取企業(yè)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的被征地農(nóng)民，可選擇一次性領(lǐng)取安置補(bǔ)助費(fèi)12500元，并終身享受每月180元的生活補(bǔ)助費(fèi)。

政策要點(diǎn)7（2013.12至今）太政規(guī){2015}4號文以征地補(bǔ)償安置方案批準(zhǔn)之日為界限，將被征地農(nóng)民由原來的四個(gè)年齡段調(diào)整劃分為三個(gè)年齡段：第一年齡段：16周歲以下（未成年年齡段），一次性領(lǐng)取生活補(bǔ)助費(fèi)12000元；第二年齡段：16周歲及以上至60周歲（勞動年齡段），參加企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，在單位就業(yè)的由單位參保。靈活就業(yè)的按靈活就業(yè)人員規(guī)定參保，其參加城保或居保的費(fèi)用實(shí)行先繳后補(bǔ)，統(tǒng)一于每年5月到戶籍所在地鎮(zhèn)（區(qū)）社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申報(bào)辦理上個(gè)社保結(jié)算年度的繳費(fèi)結(jié)算。繳費(fèi)至法定退休年齡，達(dá)到城保退休規(guī)定享受城保養(yǎng)老金。如果城保累計(jì)繳費(fèi)年限不足15年的，可按規(guī)定一次性繳費(fèi)滿后享受城保養(yǎng)老金。不愿補(bǔ)繳城保的可申請轉(zhuǎn)入本市居保，按居保規(guī)定繳費(fèi)享受保障待遇。辦理退休時(shí)，其在個(gè)人分賬戶中的資金本息余額一次性退還本人；第三年齡段：60周歲及以上（養(yǎng)老年齡段）, 已享受城保養(yǎng)老待遇的，其在個(gè)人分賬戶中資金本息余額一次性退還本人；沒有城保的人員，可按月領(lǐng)取被征地農(nóng)民養(yǎng)老補(bǔ)助金，也可自愿選擇以其個(gè)人分賬戶中資金一次性置換城保繳費(fèi)年限，原有社保繳費(fèi)年限按規(guī)定合并計(jì)算，置換后次月起享受城保養(yǎng)老待遇。

三、農(nóng)村非農(nóng)人群的安置辦法及遺留問題的政策銜接

其一，按照太倉經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)2008年度征地安置補(bǔ)償實(shí)施意見（一）。對象：部分征地人員。辦法：本次動遷安置之前已征地部分，按動遷時(shí)的置換標(biāo)準(zhǔn)由個(gè)人自負(fù)，新區(qū)給予自負(fù)部分70%的補(bǔ)貼。

其二，按照太倉經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)征地安置補(bǔ)償實(shí)施意見（二）。對象：1998年土地未確權(quán)發(fā)證且自愿置換15年城保的在冊世居人員（婚出且在對方擁有確權(quán)發(fā)證土地的婚嫁人員除外）。補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)：第二年齡段人員高新區(qū)給予置換資金總額的45%補(bǔ)貼；第三年齡段人員高新區(qū)給予置換資金總額的35%補(bǔ)貼；第四年齡段人員高新區(qū)給予置換資金總額的50%補(bǔ)貼。

其三，按照高新區(qū)行政辦公會議紀(jì)要（ 2012年第一期）。⑴明確了區(qū)鎮(zhèn)合一后的社保安置銜接辦法；⑵陸渡鎮(zhèn)新老政策分段結(jié)算細(xì)則；⑶“農(nóng)村優(yōu)秀干部掛靠事業(yè)編制人員”在土地?fù)Q保障時(shí)的待遇。

四、安置中反映的問題

被征地農(nóng)民安置補(bǔ)償政策是結(jié)合社會發(fā)展變化，勞動力結(jié)構(gòu)等多種因素而制定的，因?yàn)闀r(shí)間跨度大、人員情況復(fù)雜、人口戶籍多變等原因，政策規(guī)定難免出現(xiàn)與群眾需求和愿望不一致現(xiàn)象。

（一）執(zhí)行41號文件反映的問題

原41號文安置的第二年齡段只享受一次性1萬元貨幣安置的人員，多次到我局咨詢上訪提出當(dāng)時(shí)的安置標(biāo)準(zhǔn)太低，要求與36號文接軌。在這類人員中還存在未繳費(fèi)、暫停繳費(fèi)或中斷繳費(fèi)情況。經(jīng)查實(shí)，其中未繳費(fèi)265人，暫停繳費(fèi)301人，結(jié)果是直接影響本人享受正常退休待遇。

（二）執(zhí)行97號文件群眾反映的問題和新的矛盾

1.群眾反映的問題。執(zhí)行97號文件未換足180個(gè)月的共有2406人。只要享受過97號文件中政策規(guī)定的補(bǔ)貼的人員（即使只有享受一個(gè)月83.16元），等其到達(dá)退休時(shí)，原本由高新區(qū)發(fā)放的被征地農(nóng)民生活補(bǔ)貼180元/月也將停止享受。多數(shù)群眾反映文件中該項(xiàng)規(guī)定的不合理性，目前執(zhí)行97號文的人員已陸續(xù)退休，經(jīng)常到市、鎮(zhèn)區(qū)人社部門咨詢反應(yīng)訴求。

2.新的矛盾。⑴93號令對第一年齡段的一次性生活補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為12000元/人，比36號文第一年齡段多4500元/人，特別是新出臺的太人社【2017】37號文又將93號令中的第一年齡段人員的標(biāo)準(zhǔn)從2017年7月開始提高到22000元，與36號文的差距越來越大。⑵93號令對第二年齡段人員中按靈活就業(yè)人員規(guī)定參加城保或參加居保的實(shí)行先繳后補(bǔ)，統(tǒng)一于每年5月到戶籍所在地鎮(zhèn)（區(qū)）社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)申報(bào)辦理上個(gè)社保結(jié)算年度的繳費(fèi)結(jié)算。如遇中斷或停止繳費(fèi)情況，到達(dá)退休時(shí)個(gè)人分賬戶中的資金不足以補(bǔ)繳。與36號文直接置換15年城保存在差異。

結(jié)語

保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，妥善解決農(nóng)村非農(nóng)人群的后顧之憂，既是我們的職責(zé)，也是我們積極改善民生的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。保證政策在執(zhí)行中不走樣是我們基本的工作要求，對于不同階段的政策差異和差距需要制定部門對群眾反映的訴求統(tǒng)籌考慮，讓經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展成果惠及所有的被征地農(nóng)民。